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银川市养老产业发展的对策及建议
2019-12-05 18:05

    截至2018年底,银川市60岁以上老年人口28.78万,占全市总人口的14.88%;65岁以上老年人口19.03万,占总人口的9.83%老龄化社会特征较为明显(世界卫生组织确定的标准为:一个地区60岁以上老年人达到总人口的10%65岁以上老年人占总人口的7%,该地区视为进入老龄化社会)。

为应对人口老龄化的严峻形势,市委、市政府相继出台了《银川市“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划》《关于全面开放养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》和《银川市关于加快推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》等政策性文件,按照“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的老龄工作方针,积极培育和引导、鼓励和支持社会资本投入养老服务事业。目前,全市有正常运营的社会养老机构28家,总床位数7646张;正在建设的养老机构拟设置床位2万余张(其中护理床位4800张);已建有居家养老服务站231个,各类老年活动中心和老年人日间照料中心136个,城镇社区居家养老服务站占社区总数的92%。以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系正在形成。

一、存在的主要问题

(一)养老行业职责分工不明晰。是工作机制尚未理顺。本轮机构改革中,老龄办移交市卫健委,民政部门保留专门的养老服务科室,两个部门之间的职能仍然存在交叉,相关协调统一的工作联动机制尚未确立。二是缺乏统一的行业标准调研中发现,目前我市的养老机构缺乏统一的服务规范标准,各机构自定标准或参照执行其他机构标准现象严重,相关部门监管评估难度较大。在养老机构资质由审批许可制度简化为备案制度后,各类养老机构存在资质证件新旧混用现象,对具体监管工作带来一定难度。

(二)养老政策保障能力不足。一是医养结合效果欠佳。因受医保等政策因素制约,养老机构普遍无法实现医疗保险费用直接结算,医保体系对养老产业没有起到支撑作用,使得养老机构和入住老人的医疗费用成本偏高,老年人入住养老机构的意愿降低。二是部分优惠扶持政策落实不到位。按照《宁夏回族自治区养老机构公建民营实施办法(试行)》(宁民发〔201950号)和《银川市加快推进养老服务业发展实施意见》(银政发〔20158号)规定,养老机构运营企业可享受政府相应的扶持政策及补贴,并在水、电、气、暖等方面享受居民生活类价格。但在调研中发现,大部分制度规定难以满足养老服务机构发展需求。目前只有公建民营的养老运营机构可享受相关的政府支持政策及补贴资金,而许多民办的养老机构很难达到相关补贴政策要求的标准,存在政府补贴资金少、覆盖面窄等情况。对公办类养老机构而言,靠政府拨款维系日常运营也是举步维艰。三是基础建设项目配套补贴资金缺口较大。由于项目建设资金来源不足,导致部分养老产业项目建设计划推进迟缓。如:因项目资金到位不足,原计划于2019年建成的银川市爱心护理院护理楼项目、银川市精神病康复中心(德安康复中心)和银川滨河新区景城社区老年人日间照料中心等项目迟迟无法完工。

(三)养老服务供给能力不够。随着社会的发展,中国的家庭逐渐演变为“4·2·1”家庭模式,倒金字塔式的家庭结构也为现代养老带来了许多现实上的压力和问题。国内的养老市场也相应出现了“9073”的变革,即90%的老年人居家养老;7%的老年人依托社区养老;3%老年人在机构养老。我市大部分的老年人都选择居家养老,但目前依托社区提供的居家养老服务还难以满足老年人就地安养的实际需求。一方面是市场供给和需求不匹配。从目前我市养老机构的实际情况来看,照料型床位多,护理型床位少,低档次的多,中、高档次的少。部分养老机构仅能提供日常生活护理,而无法满足老人医疗康复、心理咨询、精神慰藉等高层次服务需求。另一方面是部分养老机构选址偏远、凯时国际较差养老机构选址往往在城乡结合部,相对偏远(公办或附带社会福利性质的养老机构这种情况较为普遍),周边荒凉、杂乱;公交线路覆盖不足,且设施陈旧,常年大门紧闭,人为造成与周边社会凯时国际的隔离。只有少数养老机构交通便利、地理位置优越、凯时国际良好。

(四)养老机构入住率普遍较低。由于养老观念、服务质量、收入水平、收费标准等方面主客观因素的影响,我市养老机构普遍存在入住率偏低的问题。一是“养儿防老”在中国人的传统观念中根深蒂固,广大老年人都向往着四世同堂、含饴弄孙的晚年生活,希望儿女都围绕在自己周围,因而对社会养老机构的依赖性不是很大。二是各养老机构服务能力与服务质量参差不齐,个别机构存在社会供养人员与自费入住人员混杂的情况,拉低了群众对机构养老的认可度。三是入住老人及其家庭的收入水平与养老机构的收费标准仍不相称,有自理能力的老人不愿住,而无自理能力的老人住不起。从走访调研的养老机构了解到,除全区最大的5A级“宁夏阅海老年服务中心”和依托房地产公司打造的高端个性化“中房·幸福里玺云台康养中心”这两家养老机构因服务质量、口碑、入住群体收入水平等相适应,入住率能达到90%以上以外,其余的养老机构入住率仅能维持在30%左右。

(五)养老服务专业人才短缺。各养老机构中具备护理员资格的人员数量较少,质量偏低,且现从业的养老服务人员年龄普遍偏大、文化程度偏低,专业技能不高,大多数仅能达到家政服务员水平。如:西夏区幸福颐养院41名管理服务人员中只有19人具有专业执业资格,贺兰县第二敬老院专业人员只占全部工作人员的三分之一。又因薪酬待遇和社会认同度较低,使得养老服务专业人才招不来也留不住,尤其是医疗护理专业大中专毕业生在养老服务机构中从业的更是凤毛麟角。

二、推进我市养老产业发展的建议

为更好推进我市养老产业发展,在学习借鉴北京、上海、南京等城市在养老产业发展中体制机制建设、医养结合发展、多层级养老服务体系建设、养老服务业市场化运作等方面的先进经验和做法的基础上,结合我市实际,提出如下建议:

(一)建立完善促进养老产业健康发展的体制机制,有效保障群众养老服务需求。积极发挥政府在养老产业发展中的引领作用,协调各部门在政策衔接、规划建设等方面细化政策措施,建立联动机制,保障养老产业健康发展。一是建立养老服务协调联动机制。建议建立由我市分管副市长为召集人,多个涉老部门负责同志为成员的养老服务工作联席会议制度,不定期召开例会,及时解决工作中出现的问题,统筹推进我市养老产业健康发展。二是加快制定养老行业规范标准。结合我市实际和国家《养老机构等级划分与评定》,从生活照料、康复治疗、空间配置、专业人员配比等方面,细化全市统一的养老行业规范标准,监督指导养老服务机构认真执行。三是加大推进医养结合工作力度。开通养老机构与医疗机构的预约就诊绿色通道,完善医疗保险保障能力,将医养结合机构全部纳入基本医疗保险定点范围。同时,逐步将居家养老诊费纳入医保报销范围,减少老年人诊疗支出负担。

(二)加大政策扶持和资金投入力度,稳步推进养老产业健康发展。加大政府在财税金融、土地供应等方面的政策倾斜力度,推动养老产业快速发展。一是合理规划和布局养老服务机构。市政府各相关职能部门应根据我市老年人数量、分布、结构和服务范围等,对全市养老服务设施进行统筹布局。按照《银川市养老设施布局规划》,切实落实“养老服务设施用地应保尽保”的要求。建议:对城镇居住区住宅面积达20万㎡以上或居住人口达6000人以上的,设置1所中小型养老服务机构;对城镇居住区住宅建筑面积达40万㎡以上或居住人口达1.5万人以上的,设置1所综合性养老机构。二是积极争取国家和自治区养老政策及资金支持。加大本级财政投入力度,适当提高我市养老机构建设和运营补贴标准。运营补贴发放方式应逐步由“补砖头”“补床头”向“补人头”转变,依据实际服务老年人数量发放补贴。对服务失能老年人的补贴标准应予以适当倾斜。三是加快建立多元化投入机制。着力推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制为企业或开展公建民营合作。有效引导社会资本兴办、提供个性化服务的养老机构,实现多元化投入、市场化运作,减少政府投入压力。鼓励商业保险公司设计开发适合老年人的护理险、健康险、意外险等险种,发挥其风险分担作用,降低老年人风险支出压力。

(三)加快推进养老服务模式创新,提高养老服务有效供给能力。一是实施“智慧+养老”服务模式。结合我市正在进行的“智慧城市”建设,开展“互联网+养老”行动,完善居家养老信息服务平台,推进养老智慧社区建设;鼓励有条件的社区卫生服务中心与居家养老服务平台签约提供线下服务。二是加快新型养老模式推广应用。我市的“中房·幸福里玺云台康养中心”运用社区“嵌入式”养老模式,把中小型养老服务机构“嵌入”社区,提倡长者与子女住在同一社区,既保证子女有自己的世界,又能够方便照顾家中老人,入住率高,好评不断。此种模式在外地多有应用。宁夏阅海老年服务中心打造“公园式”养老模式,园区内凯时国际优美,公园式的养老凯时国际吸引了不少老年人入住。建议在有效规避社会资本炒房囤房风险的前提下,由政府资本与社会资本联合,在我市环唐徕渠、典农河、宝湖、北塔湖、华雁湖等生态凯时国际较好的区域,收购闲置住宅,规划布局养老机构或社区。三是分层次提升养老服务供给能力。对具有一定规模的专业化养老机构,可充分利用其设备、仪器、器材等资源,为周边非入住老年人提供健康管理专业化有偿服务。加快推进养老机构由“托养”向“医养”方向发展,公办及公建民营养老机构应重点增设养护型床位,在现有床位入住率未达到70%以前,减少或不再增加普通床位。针对其他群体的个性化需求,可通过引进社会资本加以满足。如,太平洋保险公司在北京、上海等城市投资建设高端居家养老社区的成功案例值得借鉴。

(四)加强养老服务人才队伍建设,提升专业化服务水平。我市应根据最新颁布的《养老护理员国家职业技能标准(2019年版)》,为服务人员培养职业技能、放宽入职条件、拓宽就业空间、缩短晋级时间。一是着力发展养老服务职业培训体系。鼓励支持职业院校开设养老服务相关专业,培养更多养老护理专业人才。同时,相关职能部门应联合开展职业技能等级认定扩面试点,积极面向社会开展职业技能等级认定,畅通养老护理员职业发展道路。二是将养老服务从业人员纳入人才序列。在职称评定、技能水平认定等方面出台相应的政策,纠正社会偏见,不断提升养老服务从业人员的社会认可度。鼓励养老服务机构深化工资收入分配制度改革,建立职业技能等级与养老护理员薪酬待遇挂钩机制。促进养老护理员的技能等级和收入水平同步提升。三是逐步完善养老护理人员专项补贴机制。建立养老护理员入职补贴和岗位津贴制度,逐步建立依据职业技能等级和工作年限确定服务价格的制度,增强养老护理员的职业吸引力。积极探索建立养老服务人员薪酬增长机制,确保其工资增长速度不低于本地平均工资水平。